土地流转的四大经典模式

【日期:2014/11/25 8:36:49  【访问量:】【打印本页】 【关闭

中央深改组第五次会议上习总书记给新土改定调并提出在三权分置的基础上探索集体资产股份权能改革,吹响了新一轮土地改革的号角。在新一轮土改大规模展开前,对各地已有的土地流转探索经验进行总结就显得十分必要。纵观当前农村探索的土地流转模式,归纳起主要有四种:股份合作为特征的承包地流转模式、城镇建设用地增减挂钩流转模式、宅基地换房或土地承包经营权换社保模式、农村集体建设用地直接入市模式。本文重点围绕这四种模式,选取具有代表性的案例进行解读,总结经验、启迪未来,也许新一轮土地改革的某些答案就在其中。

股份合作经营流转模式

改革开放初期外资涌入以后,一些土地急缺的地方以承包权入股组建社区股份合作经济的模式应运而生,农民将承包的农村集体经济组织拥有的集体土地集中起来进行股份化,依据土地股份分享土地规模化、股份化经营的增值收益,之后许多地方都借鉴了这一做法并做了创新和发展,这也是与中央新一轮土地改革精神高度契合的模式。

其中,比较典型的是以三权分置股份合作为特色的东平模式。2013年,山东东平县在“不改变土地所有权性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益”前提下,引导农民入社、农民入股,发展土地股份合作社,放开放活承包土地使用权,稳步扩大农民土地收益权,探索党支部引领、土地经营对外租赁、村集体与经营大户合作经营、农业产业园区带动以及开发经营第三产业等多种合作社模式,在有关专家的指导下,成立了山东首家农村综合产权交易所,搭建了一个产权交易、产权托管、产权融资为一体的综合平台,有力推动了土地股份制改革。

东平模式与中央第五次深改会议的精神高度一致,在坚持农村集体所有权不变的前提下,探索三权分置经营权流转的模式,并将股份制合作与产权交易等方式融合,促进集体经济的发展,受到各界高度关注和期待,该模式被认为具有普遍借鉴意义。东平壮大集体经济的实践有力回击了主张农村集体土地改革彻底私有化的观点,如果将这一模式广泛推广并获得成功,有可能扭转改革开放三十年来大多数村社集体所有制弱化的局面,开启集体经济又一次春天的同时,对农村集体经济制度、集体经营制度、集体组织制度、集体治理方式产生深刻影响。

城乡增减挂钩模式

这种模式主要是依据国土资源部发布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》,规定在符合土地利用总体规划的前提下,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,在重庆、成都等地开展。

其中较为典型的是以地票试验为特色的重庆模式。2008年8月,国土资源部与重庆市政府签订战略合作备忘录,明确支持重庆探索土地利用新机制和耕地保护新模式,同年12月4日重庆农村土地交易所的挂牌成立,标志着重庆的“地票”试验正式启动。“地票”的实质是一种建设用地指标,也即把农村废弃、闲置的建设用地复垦为耕地,形成的指标留足农村发展空间后,将节约下来的土地交易后拿到城市使用,实现城乡建设用地的统筹、合理利用。这样一来,农村建设用地减少,城镇建设用地增加,城乡建设用地的总量则维持不变。

地票模式本质是占补平衡模式,在维持城乡建设用地总量不变的前提下,实现了集体建设用地和城市建设用地的远距离、大范围置换。同时地票交易款大部分直接返补农民,使宅基地、房屋真正成为农民的财产性收入,释放了农民手中的沉睡财富。这一模式对于经济发达的大城市郊区比较适宜,农民从事非农产业的机会多,生产方式和生活方式已经适应城市的地方,而在经济不发达、就业不足,农民仍然脱离不开传统农业的区域,强制推行占补平衡的流转进行农民集中,会人为提高农民生产生活成本,出现“被上楼”现象,导致矛盾激化和社会不稳定,也要防止出现占优补劣等问题。

宅基地换房模式

2008年3月,天津滨海新区的综改方案获中央批准,而土地制度改革正是其中重要的一块试点内容。宅基地换房模式在试点中摸索出来并被认可。该模式以项目包装模式为主,试点区域农民整体拆迁,共同搬进新盖的楼房;农民原居住区域用于耕地保护和适度的商业开发,该模式是目前影响比较大的一种实践探索,被多个地方借鉴并被发展。

天津华明模式遵循承包责任制不变、可耕土地不减、农民自愿原则,其核心是农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取由政府成立的投资开发公司建设的住宅迁入小城镇居住。原村民宅基地复垦为耕地,补偿新城镇建设占用土地后,再将节约下来的土地以“招”、“拍”、“挂”的方式对外出售,以土地收益弥补新城镇建设的资金缺口。农民集中在新城镇居住后以村为单位,村民以耕地入股组建新型集体企业组织,或将农地直接出租给农业企业,整合农业用地和宅基地复耕的土地,发展集种植、观光、加工配送等产业链于一体的现代农业。

华明模式突破主要体现在三方面,一是宅基地换房符合政策框架,且不增加建设用地指标;二是城镇发展模式的创新,建设用地带动农业用地统一流转,新城镇建设与产业发展同步推进,加快了城镇化进程;三是农村集体组织的创新,农民搬入新城镇居住后,实行社区化管理,实现了由“农民”到“市民”的身份转变,改变了传统农村的组织管理体制。该模式具有较强的区域局限性,地处大都市近郊,区位优势和产业优势都较为明显,为搬迁村民的居住、就业、生活提供了可靠保障,近郊村民在生活方式、文化观念等方面与城区居民较为接近,也减少了集体土地流转的阻力。因而,该模式在城市近郊较为适用,远郊地区操作难度较大。

集体建设用地直接入市模式

2005年10月1日,广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,明确规定广东省内的集体建设用地可以直接进入市场交易,自由出让、转让、出租和抵押,与国有土地“同地、同价、同权”,并要求农村集体建设用地流转的收益50%以上要用于农民的社会保障。这是农地第一次赢得合法直接入市的权利,从此打破了“非经政府征地,任何农地不得合法转为非农用途”的传统,征地制与农地直接入市并存,由此被有关专家称作“农地直接入市”模式,其中最具代表性的是深圳的工业(产业)用地入市。

2013年,为深化土地管理制度改革、提升国土资源节约集约利用,深圳市政府发布《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》,其中规定:原农村集体经济组织继受单位合法工业用地可申请进入市场流通、原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地,在厘清土地经济利益关系,完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后,可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。同时公布两种收益分配方式供选择:第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金,50%归原农村集体经济组织继受单位;第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金,30%归原农村集体经济组织继受单位,并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。

深圳农地入市第一拍,具有标志性意义。以往农村集体土地想要入市,必须先经过征地补偿后收归国有,只有国有土地可以走招拍挂的出让流程。而今后,农村集体工业用地不需要再经过国有化,便可直接到深圳土地交易中心出让,且土地收益直接按比例由政府和村股份公司分成。如果说上一轮土地改革的核心是所有权与使用权分离,并实现了国有土地的市场化和资本化的话,那么,新一轮土地改革将重点探索、推动集体土地的资本化和市场化,“同地、同权、同酬”的城乡土地市场一体化越来越近。

笔者认为,新一轮土改要做好顶层设计,在布局试点过程中统筹考虑不同地区发展阶段、产业基础、区位条件、政策支持力度等千差万别的情况,因地制宜探索能够体现发达地区与欠发达地区、城市近郊与偏远地区、农业主导区与二三产业主导区、土地资源稀缺区与土地资源富集区等差异化诉求的模式,也要倾听人民群众的声音,顺势而为将已有的一些宝贵探索经验纳入我国新一轮渐进式改革的大棋局中,从而实现自上而下与自下而上交融共振力推改革的局面。